Er zijn weinig beleidsterreinen in de politiek waar zoveel activiteit wordt ontplooid, met zo weinig succes, als de pogingen die ondernomen worden om illegale migratie in te tomen. Terwijl nationale en internationale initiatieven in aantal sterk zijn toegenomen – conferenties, rapporten, commissies, wetgeving – is het verschijnsel alleen maar geëscaleerd.
Naar schatting komen er per jaar 500.000 illegale migranten de Europese Unie binnen, en er komen sinds 1990 vergelijkbare aantallen de Verenigde Staten binnen. Hoewel het praktisch niet mogelijk is om aan betrouwbare statistische informatie te komen, blijkt uit alles dat de aantallen toenemen naarmate de kans op legale migratie verder afneemt.
Toch is het eerder het ongecontroleerde aspect van illegale migratie dan de omvang ervan die overheden zorgen baart. Dit blijkbaar onbeheersbare verschijnsel ondermijnt het vermogen van regeringen om aan hun steeds ongeruster wordende electoraat te laten zien dat ze in staat zijn de grenzen onder controle te houden, de binnenlandse veiligheid te handhaven en de werkgelegenheid te beschermen.
De meeste van deze angsten vertalen zich in steeds selectievere restricties bij grenscontroles – zoals onder andere uitgebreide visa bepalingen, sancties tegen koeriers, snuffelhonden, oog- en andere biometrische scans, het detineren van migranten die de juiste papieren niet hebben, strenge controles bij vertrek van luchthavens, en opslag en analyse van computerdata op een schaal die tot nu toe ongekend was. De bewakers aan de grens tussen de V.S. en Mexico zijn tegenwoordig uitgerust met nachtzichtbrillen. Dit soort extreem vertoon van militair optreden is nog tegen geen enkel ander segment van de burgerbevolking ooit eerder toegepast.
Na 11 september zijn de maatregelen alleen nog maar strenger geworden. De wettelijke beleidsbepalingen tegen terrorisme die in de nasleep van die tragedie zijn aangenomen komen vooral hard aan bij immigranten. Langdurige detentie, geheime deportatie, monitoren, registratiebepalingen, verhoogde veiligheidsmaatregelen aan de grenzen, en restricties bij de toelating van vluchtelingen, toeristen en immigranten hebben het klimaat van exclusivisme en xenofobie in veel doellanden versterkt.
Tegelijkertijd is echter onder grote economische druk de roep om minder hermetische grenzen en een meer uitnodigend beleid toegenomen. Zo worden bijvoorbeeld de voorstellen over immigratie waarover onderhandeld werd tussen de Amerikaanse president George Bush en de president van Mexico, Vicente Fox, langzamerhand weer tot leven gewekt. Dezelfde politici die zich nadrukkelijk committeren aan de verdediging van hun land en hun economie door middel van strenge grenscontroles, schilderen arbeidsmigranten dikwijls af als het toonbeeld van deugdzaamheid: niet-veeleisend, betrouwbaar, family-minded en economisch vitaal, zowel vanwege de arbeid die ze leveren, als vanwege het geld dat ze terugsturen naar hun land van oorsprong. Zulke beelden gaan dan vergezeld van voorstellen tot amnestie, het legaliseren van de immigrantenstatus en ‘migratie-management’, hetgeen zowel het legaliseren van de huidige illegale migranten omvat, als versoepelde legale immigratie voor ongeschoolde arbeiders ten einde beter aan de economische behoeften te kunnen voldoen. Zelfs president Bush merkte onlangs op: ‘Het is de bedoeling dat de agenten van onze grensbewaking jacht maken op criminelen, dieven, drugskoeriers en terroristen, en niet op goedwillende mensen die hier komen werken’.
Ontwikkelde economieën kunnen grote aantallen onofficiële arbeiders absorberen in zogenaamde 3D banen – dangerous, dirty, difficult – vooral omdat veel van de ondernemingen waar ze in dienst genomen worden, gedreven worden door of in bezit zijn van eerdere migranten die succes hebben gehad. De werkomstandigheden in zulke 3D banen variëren van slecht tot mensonterend: in de woorden van een Chinese arbeider in een leerbewerkingsatelier in Toscane: ‘We werken als buffels, eten als varkens en slapen in een kippenhok.’ Onder de voortdurende druk om de kosten te verlagen wordt de vraag naar goedkope arbeid aangewakkerd, en heeft men steeds meer belang bij het in stand houden van de zwarte, grijze, of informele markt die arbeidskrachten levert aan grote maatschappijen, waaronder ook hele bekende als Dole, McDonalds en de Gap.
Met het sluiten van de grenzen enerzijds en de toenemende vraag naar arbeiders anderzijds nemen honderdduizenden, misschien wel miljoenen ongeschoolde arbeiders hun toevlucht tot mensensmokkelaars om zich van het ene naar het andere land te laten brengen.
Net zo als in de traditionele zakenwereld, wordt de prijs in de mensensmokkel-industrie beïnvloed door vraag en risico. Doordat beide zijn gestegen vanwege de effectieve rem op immigratie, worden door deze laatste de prijzen van de smokkelaars opgedreven. Volgens een studie is de prijs die smokkelaars (ter plaatse “slangenkoppen” genoemd) vragen om migranten van de Chinese provincie Fujian naar de Verenigde Staten te brengen, meer dan verdubbeld van $ 28.000 in de vroege jaren ’90 tot ongeveer $60.000 in 2001. En zo is, naar men zegt, ook na 11 september en de daaruit voortvloeiende aanscherping van grenscontroles, de prijs die Mexicaanse migranten aan “coyotes” betalen om hen over de grens met Arizona te brengen verdrievoudigd tot $1.500. Dit heeft tot gevolg dat er wereldwijd wel 10 miljard dollar per jaar wordt omgezet in de commerciele hulp bij clandestiene of illegale immigratie. We hebben hier te maken met een zeer complexe industrie, die rechtstreeks gestimuleerd wordt door de tegenstrijdige krachten die de immigratiepolitiek bepalen, en die aanzienlijke, voortdurend toenemende winsten oplevert.
In het levensgevaarlijke spel dat deze smokkel is, zetten berooide arbeiders hun leven in de waagschaal en transformeren zichzelf daardoor van burgers, arbeiders, echtparen, zonen en dochters, in naamloze “illegale vreemdelingen” (zelfs al voor ze migreren), in ruil voor het vooruitzicht op een beter leven aan de andere kant van de grens. Het is een rationele gok: volgens een analyse kan een arbeider er gemiddeld van uitgaan dat hij, gerekend over zijn hele werkende leven, $300.000 meer kan verdienen. Zoals een commentator schreef: “Je onderneemt in je leven niet vaak iets dat zo’n uitwerking heeft”. Rationeel, maar riskant: naar mate de smokkelindustrie is gegroeid, nemen de berichten toe over uitdroging in de woestijn, verstikking in kratten met vracht, het afhakken van ledematen bij grensposten, verdrinking op zee, bevriezing op vliegtuigonderstellen, verkrachting en sexueel misbruik op doorvoer in “safehouses”, en de meer alledaagse ontberingen als honger, kou, dorst, angst en isolement.
Af en toe wordt er morele verontwaardiging gewekt door deze beelden, en door de choquerende herinvoering van slavernij in het hart van de westerse economieën. Maar het is een vaste beleidslijn in de Verenigde Staten en in andere ontwikkelde landen om niet-reguliere immigratie in de eerste plaats te behandelen als een kwestie van wetshandhaving. Ze zijn geheel gefocust op de effecten die ongereguleerde immigratie op de staat heeft, en doen hun best eventuele schade aan de staat beperkt te houden door extreme vormen van grenscontrole, waarmee ze de gevaren en de prijs van mensensmokkel opdrijven. Deze benadering gaat geheel voorbij aan de onderliggende beginselen betreffende arbeid en mensenrechten. Het is een van de grote schandalen van de hedendaagse westerse maatschappij dat zoveel arbeiders in kernindustrieën en primaire takken van dienstverlening “illegaal” zijn, dat hun een formele identiteit ontzegd wordt en een zinvolle status in de maatschappij die ze meehelpen opbouwen en in stand houden, in weerwil van de belofte, vijftig jaar geleden gedaan in Universele Verklaring van de Rechten van de Mens: ‘Een ieder heeft, waar hij zich ook bevindt, het recht als persoon erkend te worden voor de wet’.
Ook voor regeringen, trouwens, hebben dergelijke anti-immigratiemaatregelen niet echt succes gehad. Buitensluiting mag dan electoraal gezien populair zijn, terwijl de beschikbaarheid van goedkope, kwetsbare arbeiders nuttig is, maar dat geldt niet voor een beleid dat resulteert in zowel grootschalige en duidelijk zichtbare onwettige immigratie, als in ernstige schendingen van de mensenrechten die slachtoffers van geweld of verdrinking, slavernij en grove uitbuiting ten gevolge hebben. Het is voor overheden van belang om aan te tonen dat ze hun grenzen kunnen beschermen, maar evenzeer dat mensenlevens, van wie dan ook, er toe doen. Een nieuwe strategie is noodzakelijk, en de principes waarop de mensenrechten berusten moeten hiervan een wezenlijk onderdeel uitmaken, teneinde de volslagen machteloosheid van de nuttige arbeidsmigrant aan te kunnen pakken.
***
In het besef dat veel van de maatregelen ter bescherming van hun eigen grenzen ontoereikend, of zelfs futiel zijn tegenover de georganiseerde mensensmokkelbendes, hebben een aantal landen een ambitieus internationaal programma opgezet. Dit is uitgemond in een nieuwe VN-conventie, een nieuw stelsel van internationale fora, en nieuwe mogelijkheden tot ingrijpen.
In 1993 nam de algemene vergadering van de VN een resolutie aan waarin werd aangedrongen op internationale samenwerking om het probleem van de mensensmokkel aan te pakken, maar ondanks herhaald aandringen van mensenrechtenorganisaties leidde dit niet tot enig resultaat. Maar, toen de kwestie steeds meer als een belangrijk internationaal wets-handhavingsprobleem gezien begon te worden, was de politieke wil er om tot nieuw beleid te komen.
Op 12 december 2000 werd in Palermo, op Sicilië, een internationale Conventie betreffende Transnationaal Georganiseerde Criminaliteit ter ondertekening voorgelegd op een conferentie van staatsvertegenwoordigers op hoog niveau. (De keuze van de locatie was niet toevallig: dit was de beruchte geboorteplaats van de maffia.) De conventie omvatte twee protocollen – de zogenaamde Palermo Protocollen: het Protocol ter voorkoming, onderdrukking en bestraffing van handel in personen, in het bijzonder vrouwen en kinderen – het Mensenhandel (Trafficking) Protocol; en het Protocol tegen het smokkelen van mensen over land, over zee of door de lucht – het Smokkel Protocol. Aan een derde protocol, nl. aangaande de illegale vervaardiging van, en handel in, vuurwapens werd drie maanden later de laatste hand gelegd. De onderhandelingen werden in recordtijd afgerond, en de conventie en de twee migratie protocollen zijn reeds in werking getreden. (De Verenigde Staten hebben zowel de conventie als het protocol ondertekend, maar ze tot op heden nog niet geratificeerd.)
De conventie zelf was opgezet als verstrekkende maatregel ter bevordering van internationale samenwerking bij het aanpakken van een heel scala aan grensoverschrijdende criminele activiteiten, zoals het witwassen van geld, corruptie, illegale handel in cultuurschatten en bedreigde flora en fauna, evenals de dwarsverbanden tussen deze vormen van “gewone” internationale misdaad en grensoverschrijdende terroristische activiteiten. Hoewel de conventie is toegespitst op de handhaving van wetten tegen transnationale smokkel, wordt hierin erkend dat er aan het probleem ook een mensenrechtelijke kant zit, en zij is dus een goed uitgangspunt van waaruit de immigratiepolitiek in heroverweging genomen kan worden.
De Palermo Protocollen zijn vormgegeven rond een tweedeling tussen illegale migratie onder dwang en illegale migratie met instemming, en een corresponderende tweedeling tussen onschuldig en schuldig. Door deze parallelle dichotomieën wordt het huidige beleid in de politiek beheersd en in twee richtingen opgesplitst, waarbij het beleid enerzijds gericht is op de noden van de onwillige slachtoffers van mensenhandel en anderzijds op het indammen van de toevloed van mensen die er ogenschijnlijk zelf voor gekozen hebben om gesmokkeld te worden. Aangezien gesmokkelde illegalen ervoor gekozen hebben om illegaal te migreren, is men de mening toegedaan dat zij minder bescherming verdienen.
De definitie van mensenhandel – trafficking – die in de conventie geformuleerd wordt, is complex, maar er blijkt wel uit dat een element van dwang noodzakelijk is. Een volwassene geldt als “verhandeld”, als deze vervoerd wordt door middel van fraude, bedrog, ontvoering of andere middelen ‘teneinde hem of haar te exploiteren’ (tot prostitutie of slavernij te dwingen, bijvoorbeeld). Het vervoeren van een kind teneinde het te exploiteren komt automatisch neer op dwang, en dientengevolge op mensenhandel, ongeacht het middel.
De input van de lobbies voor mensenrechten en de feministische lobbies hebben geleid tot een ruime definitie van het begrip dwang. Het omvat niet alleen bruut fysiek geweld of zelfs psychische dwang, maar ook ‘misbruik van een kwetsbare positie’. Dit zou in theorie een breed scala aan situaties kunnen omvatten, waaronder armoede, honger, ziekte, gebrek aan scholing, en ontheemding. De ‘exploitatie’ die genoemd wordt in de definitie van mensensmokkel, wordt niet precies omschreven, maar er worden voorbeelden van gegeven: ze omvatten het prostitueren van derden en ‘praktijken die gelijk staan aan slavernij’, zoals arbeid op (dwang)contract (indentured labor), schuldslavernij (bonded labor) en kinderarbeid. In het protocol wordt geen uitspraak gedaan over de vraag of prostitutie zelf een vorm van exploitatie is; niet verwonderlijk, gezien de ver uiteenlopende meningen over dit onderwerp in de verschillende lidstaten van de internationale gemeenschap. Grensoverschrijdend vervoer van de verhandelde persoon is geen vereiste, mits de onwettige operatie ‘transnationaal van aard is’ (de voorbereiding heeft bijvoorbeeld plaats gevonden in een ander land), en het is ook geen voorwaarde dat de betaling uitsluitend geldelijk is – arbeid, sex, en betaling in natura zijn ook voldoende.
De definitie van ‘het smokkelen van migranten’ in het Smokkel Protocol is veel eenvoudiger: ‘de verschaffing aan een persoon van onwettige toegang tot een deelnemende staat waarvan deze persoon niet de nationaliteit bezit , noch een permanent inwoner is, een en ander met het oogmerk direct of indirect financieel of ander materieel voordeel te behalen.’ Het punt van belang is dat er met mensensmokkel, in tegenstelling tot mensenhandel, een consensuele transactie gemoeid is, waar beide partijen voordeel bij hebben: de gesmokkelde persoon wordt over de grens geholpen en de smokkelaar verdient er aan.
De beide protocollen hebben verscheidene kenmerken gemeen. In alle twee wordt van de landen die zich in deze conventie vastleggen (‘states parties’) vereist dat ze het relevante gedrag van mensenhandelaren of –smokkelaars onwettig verklaren. In alle twee wordt gestipuleerd dat de migranten zelf niet onderworpen dienen te worden aan strafvervolging wegens illegale binnenkomst in het land. In beide wordt tevens van de deelnemende landen vereist dat ze concrete stappen ondernemen tegen de onderliggende oorzaken van mensenhandel en –smokkel, om ‘die factoren te verlichten die maken dat personen, vooral vrouwen en kinderen, gemakkelijk aan mensenhandel ten prooi vallen, zoals armoede, onderontwikkeling en gebrek aan gelijke kansen.’ In geen van beide protocollen worden van landen expliciet gevraagd om bepaalde maatregelen ten aanzien van immigratie te nemen, om wettige toegang tot hun grondgebied te regulariseren of te verruimen.
De twee protocollen veschillen echter in bepaalde, zeer belangrijke opzichten. In het Mensenhandel Protocol wordt in enig detail ingegaan op de noden van verhandelde personen, en wordt een uitgebreide reeks van beschermende maatregelen opgesomd. Hoewel de vereisten in vrijblijvend taalgebruik gehuld zijn, vormen ze toch een bruikbaar raamwerk voor interventie op grond van mensenrechten. Dat mensenrechtenorganisaties in ruime mate hebben bijgedragen is vooral terug te vinden in artikel 6(3), waarin de landen worden aangemoedigd om te overwegen ‘zodanige maatregelen te implementeren dat zorg kan worden gedragen voor het fysieke, psychische en maatschappelijk herstel van slachtoffers van mensenhandel’, waarbij inbegrepen samenwerking met ngo’s en het verschaffen van huisvesting, hulpverlening, medische en psychische zorg, werkgelegenheid en opleiding. Zelfs wordt er bij de landen op aangedrongen om wettelijke regels aan te nemen die het voor slachtoffers van mensenhandel ‘in de geëigende gevallen’, mogelijk maken ‘tijdelijk of permanent’ op hun grondgebied te verblijven. Deze maatregelen zouden, indien uitgevoerd en gehandhaafd, een grote vooruitgang betekenen.
Het Smokkel Protocol daarentegen, wijdt slechts weinig woorden aan de bescherming van gesmokkelde personen. In de preambule wordt de noodzaak erkend om migranten menswaardig te behandelen, ‘de volledige waarborging van hun rechten’ te garanderen, en er wordt bezorgdheid uitgesproken dat ‘het smokkelen van migranten het leven of de veiligheid van de betrokken migranten in gevaar kan brengen’. Ook wordt het criminaliseren van migranten verboden. Op deze wijze wordt een internationale commitment verwoord om tot een basale vorm van bescherming te komen, wat een aanzienlijke prestatie betekent, in het licht van de de facto algemeen gangbare strafmaatregelen.
De maatregelen die in het protocol zelf gestipuleerd worden lijken in feite echter bij lange na niet op ‘volledige waarborging’ van de rechten van migranten. Er wordt van de landen alleen maar gevergd dat ze ‘de veiligheid en menswaardige behandeling van personen aan boord’ van schepen die doorzocht worden garanderen en dat ze voldoen aan hun van ouds bestaande en niet-derogeerbare verplichtingen onder het internationale recht, en dat ze recht op leven van de schepelingen waarborgen, evenals hun recht om niet onderworpen te worden aan folteringen of wrede, onmenselijke of vernederende behandeling. Er wordt van staten ook verlangd dat zij ‘gepaste maatregelen treffen om migranten gepaste bescherming te bieden’ (mijn cursief) tegen geweld van smokkelaars – een sterk afgezwakte vereiste waardoor de veel solidere bescherming, geboden door de onlangs geratificeerde Conventie over de Rechten van Arbeidsmigranten en hun Gezinnen ondermijnd wordt. Tegelijkertijd ondersteunt het protocol expliciet de mogelijkheid voor staten om gesmokkelde migranten te detineren, mits ze toegang hebben tot consulaire hulp, en het stelt aan staten de eis dat ze gesmokkelde migranten snel en zonder belemmeringen weer naar hun land van herkomst terugsturen en daar evenzo accepteren.
De bescherming en de rechten die in de protocollen voor gesmokkelde migranten gewaarborgd worden, liggen onder het minimum dat in het internationaal recht vereist is. Toch is zelfs dat niveau tot nu toe niet eens bereikt, getuige de wekelijkse verslagen van ontberingen en tragedies.
***
Of migranten geclassificeerd worden als gesmokkeld of als verhandeld kan dus ernstige repercussies hebben voor hun toegang tot bescherming onder de rechten van de mens. Gesmokkelde personen worden geregeld in detentie gehouden en weer naar huis teruggestuurd zonder de normale procesgang te hebben doorlopen, terwijl verhandelde personen in aanmerking kunnen komen voor bijstandsuitkeringen en andere vormen van staatshulp. Het probleem is, dat deze verdeling kunstmatig en onhoudbaar is: instemming noch dwang zijn opzichzelfstaande, onveranderlijke handelingen. In de praktijk hebben de meeste niet-geregistreerde migranten aanvankelijk op de een of andere wijze ingestemd met een voorstel om op reis te gaan, maar onderweg, of bij aankomst in het doelland, lopen ze tegen veranderde omstandigheden op die een of andere vorm van dwang inhouden. Er zijn natuurlijk wel gevallen die inderdaad glashelder zijn – kinderen die gekidnapt zijn zonder instemming van hun ouders, arbeidsmigranten die vanaf het allereerste begin bedrogen zijn, of, aan het andere uiteinde van het spectrum: volslagen duidelijk grensoverschrijdend transport, met een overeengekomen prijs, zonder uitbuiting, en zonder enige verdere betrekking tussen de vervoerder en de vervoerde. De meeste gevallen liggen echter om diverse redenen tussen deze twee uitersten in.
Om te beginnen zijn instemming en dwang complexe categorieën, en het onderscheid tussen die twee is moeilijk. Instemming met een gegeven handeling of situatie sluit de herroeping van die instemming in een later stadium, onder andere omstandigheden niet uit. En wat is instemming eigenlijk? Stemt iemand met een pistool tegen haar hoofd in met de overhandiging van haar geld? Hoe zit het met iemand die denkt ieder moment een pistool op zich gericht te kunnen krijgen? Naar de context van migranten vertaald: vormen vervolging, berooidheid of wanhoop door langdurige scheiding van verwanten ook niet bedreigende krachten die sterk lijken op een pistool? Zouden vluchtelingen die in doodsangst leven, er voor kiezen om gebruik te maken van de diensten van anderen om valse papieren te krijgen, onbewaakte grenzen over te steken of een fictieve identiteit te creëren?
Maria is een berooide, 28-jarige Albanese met zes kleine kinderen. Een Italiaanse agent biedt haar aan om voor deugdelijk loodgieterswerk en een waterdicht dak op haar vervallen huisje te zorgen, in ruil voor een jaar werken in de landbouw in midden Italië. Is haar acceptatie een teken van instemming, bij dit soort ‘overmatige beïnvloeding’?
Wu Chang, een boer uit Fujian, komt met een gerenommeerde plaatselijke ‘slangenkop’ (smokkelaar) overeen om $50.000 te betalen voor zijn transport vanaf zijn dorp in zuidoost China naar Chinatown in New York. Een aanbetaling van $1000, geleend van familieleden en geldschieters, wordt voor de reis overhandigd, de rest dient in termijnen betaald te worden uit arbeid onder slavernij-achtige omstandigheden, gedurende minstens tien jaar. Als Wu Chang in gebreke blijft, worden torenhoge renteverplichtingen van kracht. Als hij dan nog steeds in gebreke blijft, worden er tegen familieleden in het vaderland bedreigingen geuit, en uiteindelijk ook ten uitvoer gebracht. Zijn aanvankelijke instemming met de voorwaarden van het contract veranderen niets aan het feit dat dit een relatie onder dwang is, een vorm van moderne slavernij.
Of neem Sonia, een Moldavische, werkzaam in de sexindustrie, die een contract accepteert om in Tel Aviv te gaan werken als hostess en danseres in bars. Bij aankomst in Israel ontdekt ze dat de voorwaarden van haar contract volslagen anders zijn dan wat haar in het vooruitzicht gesteld was: haar paspoort wordt achtergehouden, haar onderkomen is afgrijselijk, haar loon wordt ingehouden, haar werkgevers zijn gewelddadig, en ze wordt gedwongen om als prostituee te werken om de kosten van de reis en het visum ‘terug te betalen’.
Zijn Wu Chang en Sonia gesmokkeld of verhandeld?
Hoe moeten we exploitatie karakteriseren waarvan beide partijen profiteren – een dagelijks voorkomend aspect van illegale migratie? De vervoerder profiteert en de vervoerde verkiest aan slavernij gelijke omstandigheden boven de bittere armoede thuis, zodat ze geld bijeen kan sparen voor een dak, voor dokterskosten, of voor scholing. Zou het ooit mogelijk mogen zijn dat iemand instemt met uitbuiting?
Gezien vanuit het perspectief van de mensenrechten zijn dit niet alleen maar filosofische vragen, maar ook punten van het hoogste praktisch belang, die het lot van miljoenen mensen raken. Moet het noodzakelijkerwijs bewezen kunnen worden dat er reeds vanaf het begin van de reis sprake is geweest van bedrog, dwang of fraude, om in aanmerking te komen voor de meest basale vormen van bescherming tegen slavernij en afpersing?
***
Zolang in de eerste plaats wetshandhaving de drijfveer voor het beleid vormt, en niet de mensenrechten, zullen vrijheid en welzijn van migranten altijd het onderspit delven tegenover de zorg om beheersing van de grens. Het huidige beleid in de Verenigde Staten is hiervan een illustratie. Migranten die als ‘ handelswaar’ de V.S. zijn binnen gekomen, worden nu, onder invloed van de protocollen, met wat meer medeleven door de wet behandeld, in tegenstelling tot degenen die alleen maar zijn ‘binnengesmokkeld’. Dit beleid heeft echter weinig gedaan om de handel in mensen af te remmen, of de slachtoffers te beschermen.
Onder de in 2000 geamendeerde Wet op de Bescherming van Slachtoffers van Mensenshandel kunnen ‘ slachtoffers van ernstige vormen van mensenshandel’ een tijdelijke verblijfsvergunning (‘T visum’ ) voor zich en hun gezin aanvragen, komen ze in aanmerking voor dezelfde diensten en bijstandsuitkeringen als officiële vluchtelingen, kunnen ze op incidentele basis (van geval tot geval) een werkvergunning krijgen, en in sommige gevallen ook een permanente verblijfsvergunning. Zolang ze in Federale hechtenis zijn (d.w.z. als hun geval net aan het licht gekomen is) komen ze in aanmerking voor medische zorg en bijzondere faciliteiten. Bovendien worden ze beschermd tegen her-arrestatie en tegen represailles jegens hun gezin.
Dit lijken royale voorzieningen. In de praktijk bieden ze echter nog steeds geen bescherming van betekenis aan slachtoffers van mensenhandel. Waarom niet? In de eerste plaats kunnen slachtoffers alleen van de wettelijke voorzieningen gebruik maken als ze bereid zijn om ‘op alle redelijkerwijs denkbare manieren’ mee te werken aan onderzoek naar en vervolging van de mensenhandelaren. Weinigen zijn bereid het risico te nemen, ondanks het feit dat er regelingen ter bescherming van getuigen bestaan. De handelaren, machtige leden van de migrantengemeenschappen, kunnen slachtoffers en hun familieleden ongenadig afstraffen als die met de auroriteiten meewerken. Ten tweede staan de beschermingsregelingen alleen ter beschikking van slachtoffers met een ‘ moreel goede inborst’, een moeilijke vereiste voor velen, onder andere voor hen die een prostitutieverleden hebben. De wet sluit werkers in de sexindustrie expliciet van de bescherming uit, evenals anderen die misschien aanvankelijk met de reis hadden ingestemd, maar die tot de kwetsbaarste en meest misbruikte slachtoffers van de handel behoren.
Gezien deze restricties in de wet, zal het niemand verbazen dat hij nog niet bijzonder effectief is gebleken. Ondanks de jaarlijkse limiet van 5.000 T visa die sinds 2002 van kracht is, waren er met ingang van juli 2004 nog maar 584 uitgegeven, een lachwekkend resultaat, gezien de algemeen erkende omvang van het probleem.
Deze regelingen zijn zowel ten opzichte van de wetshandhaving, als van de mensenrechten een mislukking. In april 2004 had het departement van Justitie 153 gevallen van mensenhandel in behandeling; tussen 2001 en 2003 waren hier niet meer dan 78 veroordelingen uit voortgekomen, een fractie slechts van het aantal gevallen waarin T visa waren uitgegeven, om maar niet te spreken van het aantal bekende gevallen van mensenshandel.
In de Verenigde Staten binnengesmokkelde migranten die niet kunnen bewijzen dat ze tot migratie gedwongen werden, hebben beduidend minder positieve aandacht van de zijde van het Congress gekregen. Over het algemeen wordt de migrant welwillend genegeerd totdat deze de dood nabij is, waarop kostbare pogingen aangewend worden om hem weer tot leven te wekken – een minimale concessie aan de elementaire menselijkheid.
De nieuw opgezette internationale kaders zijn dus duidelijk ontoereikend. Maar een ieder die zich bekommert om het leven van migranten en de gevaren waaraan deze dagelijks blootstaan, ziet zich gesteld voor moeilijke keuzes door de beperkte bescherming die geboden wordt. Zou men kunnen stellen dat de protocollen, ondanks hun beperkingen, in zoverre nuttig zijn dat ze de noodzaak erkennen om tenminste een categorie illegale migranten te beschermen, en de deur openzetten voor toekomstige uitbreiding van dit soort bescherming? Moet men zich er bij neerleggen dat grensbewaking de kern vormt van alle internationaal beleid en moet men maar gaan uitzoeken in hoeverre wetshandhaving en de waarborging van rechten verenigbaar zijn? De vervolging van mensensmokkelaars als een eerste stap bij het terugdringen van grove uitbuiting?
Wetshandhaving en de waarborging van rechten sluiten elkaar tenslotte niet uit; concentratie op het bestraffen van folteraars, kidnappers of afpersers kan samengaan met het verruimen van de middelen om de slachtoffers te beschermen. Die twee invalshoeken kunnen echter ook tegen elkaar in werken. Bij elke veroordeling wegens mensensmokkel kan de veiligheid van de getuigen, die toch al zo precair is, nog verder in gevaar gebracht worden. Versoepeling van de antismokkelmaatregelen draagt uiteindelijk misschien wel meer bij aan de rechten van de illegale migrant.
***
Zowel het binnenlands als het buitenlands regeringsbeleid, met zijn tegenstrijdige doelen en met de moreel inconsequente bescherming die geboden wordt, streeft zijn doel voorbij, en is veel meer gericht op de bescherming van staten dan van mensen. De criminalizering van mensensmokkel heeft er allen maar voor gezorgd dat er grotere bedragen op het spel komen te staan. In plaats dat de druk en de prikkels bij migranten om illegale hulp te zoeken afgenomen zijn, heeft de beleidslijn die nu ontstaat, deze vergroot, hetgeen resulteert in hogere kosten, grotere schulden, en grotere uitbuiting.
Hoe vinden we een uitweg? Hoe kunnen de binnenlandse angsten over loonconcurrentie en het verdwijnen van banen weggenomen worden, opdat het migratiebeleid niet door exclusivisme beheerst wordt en opdat aan de vraag naar arbeid niet voldaan wordt door een leger van illegale en slecht beschermde arbeidsmigranten?
Het uitgangspunt is mensenrechten: noodzakelijk is een geïntegreerd beleid waarbij mensenrechten niet benaderd worden als een aanhangsel van de wetshandhaving, maar als een cruciaal en autonoom gebied binnen de verantwoordelijkheid van de staat, vergelijkbaar met de verplichting die de staat heeft om de rechten van haar eigen burgers te waarborgen. Overheden dienen een niet-discriminatoir beleid te voeren, gebaseerd op rechten, waarbij wordt uitgegaan van het fundamentele recht op elementaire bescherming van alle personen die zich binnen hun jurisdictie bevinden en van hun onvervreemdbare waardigheid. Dit wordt door de kiezers impliciet geaccepteerd als ze worden opgeschrikt door sensationele nieuws-items, maar dit soort gevoelens verdwijnt weer snel uit de publieke aandacht. Het is zaak dat kiezers beseffen dat die beelden van verhongering, verdorsting, slavernij, uitbuiting, langdurige scheiding van gezinsleden, gebrek aan eerste levensbehoeften, die hen af en toe en voor korte tijd komen verontrusten, niet de exceptionele gevolgen zijn van overigens acceptabele werkomstandigheden. Zonder krachtige doorvoering van het non-discriminatiebeginsel – dat de afgelopen halve eeuw een fundamentele leerstelling is geweest van het internationaal recht – zal illegale migratie blijven toenemen, zeer ten koste van zowel de migranten als de ontvangende samenleving.
Hoe zou een dergelijk niet-discriminatoir binnenlands beleid er uitzien? Het zou voortdurend en actief toezicht op de naleving van gezondheids- en veiligheidsvoorschriften op de werkplek omvatten; het afdwingen van arbeidsrechten en minimumloon; toegang tot gratis basisonderwijs; bescherming tegen fysiek en huiselijk geweld; elementaire medische en psychische zorg. Het zou ook het fundamentele recht op de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst waarborgen, evenals de vrijheid om zich binnen het land te verplaatsen, het recht op privacy, op een bepaald minimum niveau van benadering door wetshandhavers, en op deugdelijke vertegenwoordiging, in een voor de migrant verstaanbare taal, bij gerechtelijke procedures.
Los hiervan, dienen uitkeringen voor immigranten gedaan en strafmaatregelen genomen te worden in overeenstemming met de internationale verplichtingen van de staat, en te worden uitgevoerd door aparte officials met de juiste training en expertise. Overheden dienen met grotere nauwkeurigheid te definiëren hoe ze hun categoriale indelingen gaan maken en hoe deze indelingen binnen het internationaal recht vallen. Ze moeten bijvoorbeeld beslissen of een binnengesmokkelde migrant die ‘met eigen instemming’ in slavernij-achtige omstandigheden werkt om het honorarium van zijn smokkelaar terug te betalen, ingedeeld zal worden in de categorie dwangarbeider of in de categorie schuldslaaf; ze zullen moeten beslissen of een werker in de sexindustrie, die gechanteerd is of lichamelijk mishandeld, of wier werkomstandigheden in de verste verte niet lijken op wat er overeengekomen was voor de grens werd overschreden, wel als ‘gesmokkeld’ geldt, ondanks haar aanvankelijke instemming met de reis.
Het onderscheid tussen dwang en instemming blijft onder sommige omstandigheden bruikbaar. Er zijn overduidelijke gevallen die aan het ene of aan het andere eind van het spectrum vallen, en die moeten dienovereenkomstig behandeld worden. In die gevallen waar het onderscheid echter niet duidelijk is, zullen de overheden aanzienlijke investeringen op administratief gebied moeten doen om er voor te zorgen dat fundamentele mensenrechten niet geschonden worden door ondoordachte indelingen in bepaalde categorieën ten behoeve van exclusivistische agenda’s en ter verbetering van de uitzettingsstatistieken.
Waar de grenzen ook getrokken worden, er moeten ervaren en goed geschoolde professionals aan te pas komen. Om te kunnen beslissen wie gedwongen is en wie heeft ingestemd zijn er gedetailleerde casestudy’s nodig en grondige kennis van het land van oorsprong, van de doorvoerlanden en van de gebruikelijke abeidsovereenkomsten in bepaalde industrieën. Pas wanneer dit proces in gang is gezet – en grensbewakers uit de dagelijkse praktijk, ambtenaren van de immigratiedienst, ngo’s, instellingen voor maatschappelijk werk, journalisten, vakbonden en andere arbeidsrechtenlobbies moeten hierbij geconsulteerd worden – dan pas kunnen deugdelijke besluiten genomen worden.
Na een dergelijk onderzoek zal duidelijk worden dat sommige migranten onder de ‘verhandelde-personen’-definitie vallen, en dat deze personen een tijdelijke verblijfsvergunning moeten krijgen om te kunnen herstellen van mishandeling, om gerechtelijke stappen te kunnen zetten en familieleden op te kunnen sporen, en om besluiten te kunnen nemen over toekomstige keuzes. En dat aan anderen een permanente verblijfsvergunning verleend moet worden omdat ze vluchteling zijn, of omdat het internationaal recht verbiedt hen terug te zenden, aangezien ze in dat geval bedreigd worden met foltering of andere vormen van mishandeling. En dat weer anderen toestemming om te blijven behoren te krijgen, vanwege de lange tijd die ze al in het doelland hebben doorgebracht, omdat door uitzetting hun opgebouwde rechten op een privé leven geschonden zouden worden. Zoals blijkt uit uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, hebben zelfs wetsovertreders recht op bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, van hun gemeenschapsbanden, hun vrienden, hun gewoonten, en de verplichtingen die ze gedurende de jaren van hun verblijf hebben opgebouwd. Overheden die rechten heten te respecteren moeten proportionele, redelijke sancties kiezen om overtredingen te straffen, maar ze mogen niet-ingezetenen niet discrimineren door hen dubbel te straffen (strafmaatregelen, gevolgd door uitzetting), tenzij de staatsveiligheid dit absoluut noodzakelijk maakt. Maar anderen, die niet binnen deze categorieën vallen, en op wie geen andere verzachtende omstandigheden van toepassing zijn, moet de verblijfsvergunning geweigerd worden, en deze migranten moeten, na de geëigende procesgang, worden uitgezet.
Een op mensenrechten gebaseerd migratiesysteem zou ook gebaat zijn bij regelmatige controle door middel van audits, om de uitwerking van bepaald beleid te kunnen volgen en vaststellen. Uit een audit zou bijvoorbeeld kunnen blijken dat vertraging bij het verstrekken van visa voor gezinshereniging het smokkelen van kinderen stimuleert, of dat de militarisering van bepaalde delen van de grens het aantal incidenten met dodelijke afloop op andere plaatsen aan de grens doet toenemen, of dat de uitsluiting van illegaal verblijvende delen van de bevolking van sociale uitkeringen samengaat met een toename van de kindersterfte en ondervoeding. Aan de positieve kant zou een mensenrechtenaudit kunnen aantonen dat een beleid dat kwetsbare bevolkingsgroepen meer zeggenschap geeft over hun eigen bestaansmiddelen, leidt tot vermindering van misdadige migratiepraktijken.
Tot slot: Overheden moeten flink gaan nadenken over hoe ze een realistisch en goed beheerd migratieprogramma kunnen opzetten, gebaseerd op de binnenlandse vraag naar arbeid. Op grond van beleid dat op mensenrechten stoelt, dient toegang tot verblijf en burgerschap geboden te worden, zodat arbeiders en hun gezinnen binnen een redelijke tijdsperiode (bijvoorbeeld tien jaar) hun status kunnen regulariseren, en uiteindelijk een zelfde kans krijgen om voor het burgerschap in aanmerking te komen als andere niet-ingezetenen. Langdurige, onvrijwillige marginalisatie van grote delen van de werkende populatie van een land is ondemocratisch en dient slechts het belang van hen die er op uit zijn om kwetsbare en radeloze migranten uit te buiten.
Het onlangs weer tot leven gewekte Bush-Fox voorstel uit 2001 om aan migranten zonder papieren een tijdelijke werkvergunning te verlenen tegen betaling van een eenmalige registratie vergoeding, is een goed voorbeeld van dit soort langdurige marginalisatie. Tussen dit plan en het op mensenrechten gebaseerd beleid dat ik hier heb voorgesteld gaapt een diepe morele kloof. Niet alleen zou het de tijdelijke en tweederangs status van de aspirant abeiders laten voortbestaan door hen slechts een verblijfsvergunning voor een beperkte tijd te verlenen en te eisen dat verlenging prompt wordt aanvraagd, maar het voorstel voorziet niet in eventuele gezinshereniging. Gezien het feit dat hierin ook op geen enkele wijze gerefereerd wordt aan de mogelijkheid tot naturalisatie of het recht op een gezinsleven, lijkt het niet waarschijnlijk dat dit plan iets zal bijdragen aan een vermindering van illegale migratie zolang er niet tevens uitgebreide sancties tegen werkgevers, of aanzienlijk verbeterde lange-termijnmaatregelen ter bescherming van de arbeiders in worden opgenomen.
Een constructiever en op rechten gebaseerd beleid dient twee kanten op vooruitgang te boeken. Het dient de aandacht naar binnen te richten ter bescherming van alle illegale arbeiders of migranten zonder papieren en hun gezinnen die binnen het rechtsgebied van de staat wonen. Maar het dient ook de blik naar buiten te richten, om na te gaan hoe de omstandigheden zijn voor illegale migranten in hun land van oorsprong en tijdens hun vervoer, opdat bij het uitzettings- en niet-toelatingsbeleid tenminste een minimum aan rechten in acht genomen wordt voor iedereen, ook voor illegale migranten zonder duidelijke wettelijke aanspraken op immigratie.
Overheden dienen rekening te houden met het beleid dat gevoerd wordt in de landen waarheen de illegale migranten teruggezonden worden. Staten zijn aansprakelijk voor schendingen van de mensenrechten van hen die ze hebben uitgezet, zelfs wanneer dezen zich al over de grens bevinden; ze zijn verplicht om leed dat naar alle waarschijnlijkheid te verwachten is, te voorkomen. Foltering, bij voorbeeld, is onder alle omstandigheden ontoelaatbaar, dus moeten gesmokkelde personen niet worden teruggestuurd naar landen waar ze fysiek geweld tegemoet kunnen zien of in slavernij zullen moeten leven omdat ze de smokkelaars hun loon niet betaald hebben, of omdat ze het land ontvlucht waren, of omdat ze zich hebben ingelaten met sociaal onacceptabel werk zoals prostitutie. Overheden moeten ook rekening houden met het recht op gezinsleven als ze uitzetting van familieleden overwegen. Vooral de belangen van de kinderen verdienen speciale aandacht.
Overheden zouden er goed aan doen om de onderliggende factoren van het verschijnsel mensensmokkel aan te pakken door enkele aanvullende strategieën te aanvaarden, ten einde de groepsrechten van migrantengemeenschappen te versterken. Hier zou dan bijvoorbeeld een verruiming van het aantal migratieroutes onder vallen, alsook het versterken van de onderhandelingspositie van de aspirant-migrant tegenover de macht van de migratieprofessionals.
Er zou wel eens een veel aanzienlijker afname van mensensmokkel bereikt kunnen worden, niet door steeds sterkere militarisering van de grenzen en criminalisering van de mensensmokkelaars, maar door het vergroten van de bestaansmogelijkheden en de veerkracht, de onafhankelijkheid en de keuzemogelijkheden van verdrukte gemeenschappen, en door stappen te nemen waardoor hun toegang tot werkgelegenheid (als werknemer of als zelfstandige), tot dienstverlening, educatie en handel – hetzij in het land van herkomst, hetzij in het doelland – verruimd wordt. Overheden zullen creatief moeten zijn in het vinden van manieren om de xenofobe elementen binnen hun electoraat ervan te overtuigen dat dergelijke beleidsmaatregelen rationeel, fiscaal verantwoord, en rechtvaardig zijn. Bovenal dienen zij luid en duidelijk te stellen dat er op hun grondgebied geen plaats is voor dergelijke grove schendingen van de mensenrechten. De levensverhalen van Maria, Wu Chang en Sonia zijn een aanklacht tegen de dubbele standaarden die onze maatschappij er op nahoudt, en een lelijke smet op ons blazoen van: beschaving, vrijheid en democratie.
Jacqueline Bhabha is executive director van the Harvard University Committee on Human Rights Studies en is docent aan de Harvard Law School.
